Convergencia Público-Privada en la gestión de riesgos
¿Las Asociaciones Público-Privadas (APP) son una figura
jurídica para propiciar o fomentar el desarrollo de servicios públicos?
Planteamiento Metodológico de la Investigación
Entrega Final
Doctorado en Gestión Integral de Riesgos
Jose Rafael Moya Saavedra
2025
Índice
- Introducción
- Desarrollo
argumentativo
2.1 Marco conceptual y jurídico de las APP
2.2 APP como herramienta para fortalecer la gestión de riesgos
2.3 Riesgos, límites y contradicciones del modelo APP
2.4 Experiencias internacionales y lecciones para México - Discusión
- Conclusiones
- Referencias
1. Introducción
La Primera Entrega del proyecto
doctoral estableció el problema central: en México, la gestión integral de
riesgos (GIR) opera en un contexto de vulnerabilidad estructural, fragmentación
normativa y capacidades institucionales desiguales. Frente a estas limitaciones,
surge la pregunta de si las Asociaciones Público-Privadas (APP), figura
jurídica ya consolidada en sectores de infraestructura, movilidad y energía,
pueden contribuir al fortalecimiento de la GIR sin comprometer la rectoría del
Estado ni generar procesos de privatización funcional.
Este ensayo desarrolla el
sustento teórico, jurídico y comparado que complementa el planteamiento
metodológico. Su propósito es responder, con argumentos cuidadosamente
estructurados, si las APP son una vía viable para robustecer la prevención,
mitigación, preparación y respuesta en materia de riesgos, especialmente en
infraestructura crítica, continuidad operativa y resiliencia territorial.
La tesis que se sostiene es la
siguiente: Las APP pueden fortalecer la gestión integral de riesgos en
México solo cuando operan bajo marcos institucionales sólidos, mecanismos
estrictos de supervisión estatal, distribución técnica de riesgos y
participación social efectiva. Sin estas condiciones, se convierten en
mecanismos de privatización funcional, vulnerabilidad institucional y
debilitamiento de la rectoría pública.
2. Desarrollo argumentativo
2.1 Marco conceptual y jurídico de las APP
Las APP surgen como “un
instrumento jurídico de colaboración de largo plazo en el cual el sector
privado financia, diseña, construye, opera o mantiene infraestructura pública,
mientras el Estado preserva la rectoría” (Álvarez Patiño). La esencia de la APP
no es la propiedad de los activos, sino la corresponsabilidad y la distribución
de riesgos.
Desde la perspectiva del derecho
administrativo, las APP se distinguen de las concesiones por tres elementos
clave:
- Riesgos
distribuidos según capacidad de gestión.
- Pagos
condicionados al desempeño, no al mero avance físico.
- Evaluación
continua y multilivel, con estándares replicables.
La Ley de APP en México (2012)
refuerza este modelo al exigir estudios de rentabilidad social, análisis de
riesgos, mecanismos de transparencia contractual y supervisión técnica.
Sin embargo, el marco jurídico
por sí solo no garantiza resultados. La eficacia de una APP depende de la
capacidad institucional del Estado para regular, supervisar, verificar
desempeño y sancionar incumplimientos.
2.2 APP como herramienta para fortalecer la gestión de
riesgos
El vínculo entre APP y GIR,
todavía incipiente en México, se vuelve relevante en tres dimensiones:
a) Infraestructura crítica para reducción de riesgos
Carreteras, hospitales, redes
eléctricas, sistemas hidráulicos, plantas de tratamiento, infraestructura
escolar y centros logísticos constituyen pilares de la reducción del riesgo de
desastres. Su vulnerabilidad detona o amplifica crisis.
Las APP pueden aportar:
- mantenimiento
especializado preventivo,
- sistemas
de monitoreo inteligente,
- financiamiento
estable para infraestructura resiliente,
- modelos
de continuidad operativa.
Una APP bien diseñada incorpora
cláusulas de resiliencia, seguros, estándares sísmicos, protocolos de riesgo
operativo y auditorías técnicas.
b) Gestión del riesgo en servicios esenciales
Hospitales, plantas de energía,
centros de control carretero y sistemas de agua pueden operar bajo esquemas de
APP. Esto implica integrar:
- planes
de emergencia,
- redundancia
operativa,
- continuidad
de servicios en crisis,
- certificaciones
técnicas externas,
- inversión
privada para mitigación.
c) Resiliencia urbana y gobernanza multinivel
Autores como Sandí Meza muestran que las APP
son decisivas en ciudades inteligentes. Sensores, plataformas de monitoreo,
movilidad integrada y sistemas predictivos pueden apoyar a la GIR al reducir
exposición y acelerar respuesta.
2.3 Riesgos, límites y contradicciones del modelo APP
Pese a su potencial, las APP
presentan riesgos que pueden debilitar la gestión de riesgos en lugar de
fortalecerla.
a) Privatización funcional
Jované sostiene que la operación,
mantenimiento y explotación económica por parte del privado constituye una
forma de privatización económica de largo plazo, aunque los activos sigan
siendo públicos.
Esto puede generar dependencia
estructural, captura corporativa y pérdida progresiva de capacidad estatal.
b) Debilidad institucional y fallas en la distribución de
riesgos
Chacón advierte que los riesgos
políticos, jurídicos y sociales son los más determinantes en el fracaso de las
APP. Si el Estado no cuenta con capacidades técnicas, termina asumiendo riesgos
que debió transferir.
c) Exclusión ciudadana y pérdida de legitimidad
Los estudios de Fuster sobre la
reconstrucción post-desastre en Constitución, Chile, revelan que la
participación privada sin control social puede reconstruir ciudades
funcionales, pero no justas: infraestructura sin habitantes, decisiones sin
comunidad, proyectos sin legitimidad.
d) Riesgos educativos y de captura cognitiva
Peroni y Oliveira demuestran que
en el ámbito educativo las APP pueden influir contenidos, estandarizar
prácticas escolares y desplazar autonomía social, generando un riesgo de
“privatización intelectual”.
2.4 Experiencias internacionales y lecciones aplicables a
México
Chile
Modelo sólido basado en
transparencia, agencias especializadas, licitaciones competitivas y sanciones
efectivas. Sin embargo, la reconstrucción post-desastre evidenció los riesgos
de excesiva influencia empresarial.
Lección: el Estado debe garantizar participación
social y proteger decisiones de largo plazo.
Colombia
La Agencia Nacional de
Infraestructura ha profesionalizado la gestión, logrando proyectos carreteros,
hospitalarios y aeroportuarios exitosos.
Lección: la capacidad técnica pública es el principal
predictor de éxito.
España
Experiencia mixta: desde
autopistas rescatadas por mala evaluación de riesgo hasta hospitales y ciudades
inteligentes bien gestionadas.
Lección: los estudios de riesgo deben ser
independientes y rigurosos.
México
Resultados diversos en
hospitales, carreteras y energía. Los proyectos exitosos coinciden con
supervisión técnica robusta; los fracasos, con debilidad institucional,
opacidad y mala asignación de riesgos.
Lección: fortalecer el Estado es condición previa a
cualquier APP relevante para la GIR.
2.5 Las APP en la Gestión Integral de Riesgos en México:
oportunidades y tensiones específicas del contexto nacional
La posibilidad de utilizar
Asociaciones Público-Privadas como mecanismo para fortalecer la Gestión
Integral de Riesgos (GIR) en México exige un análisis detallado del contexto
normativo, institucional y operativo del país. La combinación de alta exposición
a amenazas —sísmicas, hidrometeorológicas, químico-tecnológicas y
socio-organizativas— con capacidades institucionales desiguales genera un
entorno donde las APP pueden ser tanto una oportunidad estratégica como un
riesgo significativo.
a) Oportunidades para la GIR en México
En México, sectores estratégicos
para la reducción de riesgos —carreteras, hospitales, sistemas hidráulicos,
energía, escuelas y transporte— presentan rezagos estructurales comprobados.
Las APP pueden contribuir a cerrar estas brechas mediante:
- inversión
sostenida de largo plazo, que permite modernizar infraestructura
crítica;
- mantenimiento
preventivo, que históricamente ha sido el punto débil del aparato
gubernamental;
- tecnologías
de monitoreo, sensores, alarmas y redundancias operativas;
- modelos
contractuales de continuidad operativa, exigibles técnica y
jurídicamente;
- estándares
internacionales, incorporados mediante supervisión técnica privada y
auditorías externas.
En un país donde la
infraestructura pública presenta deterioro por falta de presupuesto o
mantenimiento, las APP pueden introducir disciplina técnica y financiera
indispensable para evitar que los riesgos latentes se conviertan en desastres.
b) Tensiones institucionales y riesgos específicos
Sin embargo, el uso de APP en la GIR también enfrenta
tensiones relevantes:
- Fragmentación
normativa en materia de riesgo.
La Ley General de Protección Civil, los Programas Especiales de Protección Civil, la Ley de APP y las normativas estatales no siempre están articuladas. Esta fragmentación dificulta exigir cláusulas de resiliencia con carácter obligatorio. - Capacidad
desigual entre entidades federativas.
Mientras algunos gobiernos estatales cuentan con unidades técnicas capaces de supervisar APP, otros carecen de personal, herramientas o continuidad administrativa. Esto aumenta el riesgo de contratos mal diseñados o supervisados. - Riesgo
de captura corporativa y privatización funcional.
En sectores sensibles como agua, residuos, hospitales o energía, la falta de controles puede trasladar la gestión operativa —e incluso la toma de decisiones críticas— a actores privados sin suficiente contrapeso. - Falta
de cultura de evaluación de riesgos en proyectos públicos.
Muchos proyectos de infraestructura no incorporan análisis de riesgo prospectivo ni correctivo, por lo que las APP podrían reproducir modelos vulnerables si el Estado no exige estándares más altos. - Debilidad
en la supervisión y rendición de cuentas.
Auditorías incompletas, cambios sexenales, opacidad contractual y falta de sanciones efectivas han debilitado históricamente la rectoría estatal.
c) Condiciones mínimas para que las APP aporten a la GIR
en México
Para que las APP se conviertan en
instrumentos efectivos para fortalecer la GIR, deben cumplir al menos con:
- Integración
obligatoria de análisis de riesgo (amenazas múltiples, escenarios,
vulnerabilidad de infraestructura).
- Cláusulas
de resiliencia y continuidad operativa, verificables mediante
auditorías externas.
- Mecanismos
de participación comunitaria, especialmente en proyectos de alto
impacto territorial.
- Transparencia
contractual, accesible al público y con vigilancia ciudadana.
- Supervisión
técnica independiente, no subordinada al operador privado ni a
intereses políticos.
- Profesionalización
de funcionarios públicos, particularmente en análisis de riesgos,
estructuración de contratos y modelos de supervisión.
En conjunto, estas condiciones
permitirían que las APP no solo aporten infraestructura, sino que contribuyan
directamente a la reducción de riesgos y fortalecimiento institucional.
3. Discusión
El eje central es el siguiente: las
APP funcionan mejor en Estados fuertes, pero suelen implementarse precisamente
en contextos donde el Estado es débil.
Esta paradoja afecta directamente
la gestión de riesgos en México, un ámbito donde la debilidad institucional
puede traducirse en pérdida de vidas, interrupción de servicios esenciales y
colapso de infraestructura crítica.
La discusión revela tres tensiones principales:
- Eficiencia
privada vs. rectoría pública
La GIR requiere decisiones orientadas al interés colectivo, no al rendimiento del capital. - Transferencia
de riesgos vs. concentración de beneficios
Sin estudios técnicos, los riesgos permanecen en el Estado mientras los beneficios se trasladan al privado. - Innovación
tecnológica vs. legitimidad democrática
Las soluciones inteligentes deben ir acompañadas de participación social y transparencia.
En suma, la pregunta no es si las
APP funcionan, sino cuándo, cómo y bajo qué instituciones
pueden fortalecer la GIR.
4. Conclusiones
- Las
APP sí pueden fortalecer la gestión integral de riesgos en México,
siempre que se implementen bajo marcos robustos de control, supervisión y
rendición de cuentas.
- No
son intrínsecamente privatizadoras, pero pueden convertirse en
privatización funcional si el Estado carece de capacidad técnica y
regulatoria.
- La
integración de cláusulas de resiliencia, continuidad operativa y
mitigación del riesgo es indispensable para su pertinencia en GIR.
- La
participación social es un componente imprescindible para evitar
decisiones que beneficien al privado y perjudiquen a comunidades.
- México
debe fortalecer sus agencias especializadas, capacidades técnicas y
mecanismos de supervisión antes de expandir el uso de APP en sectores
vinculados a la GIR.
En síntesis, las APP pueden
ser aliadas de la gestión de riesgos, pero solo si el Estado ejerce una
rectoría fuerte, técnica y orientada al bien común.
5. Referencias
Álvarez Patiño, L. A. (2012). Las Asociaciones
Público-Privadas: innovación y corresponsabilidad en la gestión pública.
Chacón Vega, R. J. (2018). Clasificación y distribución de riesgos en
proyectos de infraestructura desarrollados por medio de APP en Costa Rica.
Fuster-Farfán, X., Vergara, A., & Imilán, W. (2020). Vivienda sin
ciudad, ciudad sin planificación, planificación sin habitantes: APP para la
reconstrucción territorial post-desastre.
Jované, J. (2021). Las Asociaciones Público-Privadas: la nueva cara
de la privatización.
Peroni, V., & Oliveira, D. (2019). O marco regulatório e as
parcerias público-privadas no contexto educacional.
Robalino Orellana, J. (2010). Las asociaciones público-privadas: una
opción para la contratación administrativa en Latinoamérica.
Sandí Meza, V. (2017). Las Alianzas Público-Privadas como elemento de
gestión de las ciudades inteligentes.
